THÔNG TIN PHỔ BIẾN GIÁO DỤC PHÁP LUẬT

Quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng là việc xác định, tổ chức không gian kiến trúc cảnh quan, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội và nhà ở (tổ chức không gian vật thể) nhằm tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân tại thành phố, thị xã, thị trấn, huyện, xã và khu chức năng; bảo đảm kết nối hài hòa lợi ích quốc gia với lợi ích cộng đồng, đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, thích ứng với biến đổi khí hậu. Quy hoạch là một trong những công cụ hữu hiệu để thực hiện công tác quản lý nhà nước, điều chỉnh các hoạt động trong lĩnh vực xây dựng và công tác chỉ đạo, điều hành, thực hiện các nhiệm vụ, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ; quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng là một trong những cơ sở để xây dựng các chính sách, kế hoạch, chương trình phát triển và các dự án đầu tư, phát triển tại khu vực đô thị, nông thôn, khu chức năng. Quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa diễn ra càng nhanh thì công tác quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng càng đóng vai trò quan trọng, công tác quy hoạch luôn phải đi trước một bước để hoạch định phát triển đô thị và nông thôn của mỗi địa phương, đảm bảo sự phát triển thống nhất, hợp lý, hiệu quả.

Pháp luật về quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng (quy hoạch nông thôn và khu chức năng) hiện nay được quy định chủ yếu tại Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 và Chương II Luật Xây dựng năm 2014 (quy định về quy hoạch nông thôn và các khu chức năng), ngoài ra còn một số Luật khác liên quan, trong đó có Luật Quy hoạch năm 2017. Qua 14 năm thi hành Luật Quy hoạch đô thị, 09 năm thi hành Luật Xây dựng đã đạt được nhiều thành tựu, góp phần nâng cao chất lượng không gian, kiến trúc, cảnh quan, môi trường sống. Tuy nhiên, sau thời gian dài thực hiện, cùng với những yêu cầu mới của thực tiễn phát triển đã bộc lộ những hạn chế, bất cập, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện.

Cơ sở chính trị, pháp lý 

Đảng và Nhà nước luôn quan tâm và định hướng lãnh đạo đối với công tác quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng, quy hoạch nông thôn, xác định đây là nhiệm vụ rất quan trọng trong phát triển đất nước và bảo vệ Tổ quốc. Các văn bản của Đảng đã chỉ đạo hoàn thiện chính sách, pháp luật nhằm kết hợp hài hoà phát triển đô thị với xây dựng nông thôn mới, nâng cao chất lượng quy hoạch đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững, cụ thể như:

(1) Nghị quyết số 11-NQ/TW ngày 03/6/2017, Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương khóa XII về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

(2) Nghị quyết số 06-NQ/TW ngày 24/01/2022 của Bộ Chính trị về quy hoạch, xây dựng, quản lý và phát triển bền vững đô thị Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045, trong đó xác định 06 giải pháp chủ yếu cho việc hoàn thiện thể chế, chính sách, tạo thuận lợi cho công tác quản lý và phát triển đô thị bền vững với 02 giải pháp liên quan trực tiếp đến quy hoạch đô thị và nông thôn là: (i) Hoàn thiện thể chế, chính sách tạo thuận lợi cho quá trình đô thị hoá, công tác quy hoạch, xây dựng, quản lý và phát triển đô thị bền vững; (ii) Nâng cao chất lượng quy hoạch đô thị đáp ứng yêu cầu xây dựng, quản lý phát triển đô thị bền vững. Tại nội dung Nghị quyết số 06-NQ/TW, Bộ Chính trị đã chỉ đạo định hướng: “quy hoạch đô thị phải có cách tiếp cận đa ngành, bao trùm, tầm nhìn dài hạn, toàn diện, có tính chiến lược, tôn trọng quy luật thị trường và nguyên tắc phát triển bền vững; bảo đảm tính tầng bậc, liên tục, thống nhất, đầy đủ, tích hợp của hệ thống quy hoạch, gắn kết chặt chẽ với quy hoạch nông thôn”; “kết hợp hài hoà giữa quá trình đô thị hoá, phát triển đô thị với công nghiệp hoá, hiện đại hoá, xây dựng nông thôn mới”; “bảo đảm tính kết nối cao giữa các đô thị trực thuộc Trung ương, đô thị trung tâm cấp quốc gia với đô thị vùng và khu vực nông thôn”; “Ưu tiên phát triển các đô thị nhỏ (loại V) và vùng ven đô để hỗ trợ phát triển nông thôn thông qua các mối liên kết đô thị - nông thôn”; “xây dựng nông thôn mới phù hợp với định hướng đô thị hoá”... 

(3) Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về nông nghiệp, nông dân, nông thôn đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045, trong đó xác định nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu đến năm 2045 là “Xây dựng nông thôn theo hướng hiện đại gắn với đô thị hóa”, “Quy hoạch, kiến trúc khu dân cư, công trình, nhà ở phù hợp với truyền thống văn hoá, cảnh quan, môi trường, điều kiện thực tế từng địa phương và thích ứng với biến đổi khí hậu”…

(4) Các Nghị quyết của Bộ Chính trị về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh các vùng: Trung du và miền núi phía Bắc; Đồng bằng sông Hồng; Bắc Trung Bộ và duyên hải miền Trung; Tây Nguyên; Đông Nam Bộ; Đồng bằng sông Cửu Long, trong đó, xác định nhiệm vụ giải pháp chủ yếu gồm “Phát triển hệ thống đô thị bền vững và kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội hiện đại”, “Quản lý, sử dụng hiệu quả tài nguyên, bảo vệ môi trường, thích ứng với biến đổi khí hậu”...

(5) Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Khoá XII về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và Nghị quyết số 56/2017/QH14 ngày 24/11/2017 của Quốc hội về tiếp tục cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

 (6) Nghị quyết số 04/NQ-CP ngày 10/01/2022 của Chính phủ về đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước (trong đó gồm việc hoàn thiện các quy định về quy hoạch, tiêu chuẩn, quy chuẩn, tiêu chí, điều kiện, định mức kinh tế - kỹ thuật...); Quyết định số 749/QĐ-TTg ngày 03/6/2020 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt “Chương trình Chuyển đổi số quốc gia đến năm 2025, định hướng đến năm 2030”; Quyết định số  942/QĐ-TTg ngày 15/6/2021 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược phát triển Chính phủ điện tử hướng tới Chính phủ số giai đoạn 2021-2025, định hướng đến năm 2030.

(7) Kết luận số 19-KL/TW ngày 14/10/2021 của Bộ Chính trị và Đề án Định hướng Chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV; Kế hoạch số 81/KH-UBTVQH15 ngày 05/11/2021 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội triển khai thực hiện Kết luận số 19-KL/TW ngày 14/10/2021 của Bộ Chính trị, trong đó có nhiệm vụ: “Nghiên cứu, xây dựng dự án Luật điều chỉnh về quy hoạch đô thị và nông thôn”.

(8) Nghị quyết số 89/2023/QH15 ngày 02/6/2023 của Quốc hội khóa XV về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2024, điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2023 và Nghị quyết số 793/NQ-UBTVQH15 ngày 07/6/2023 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2024, điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2023, trong đó đã xác định dự án Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn.

(9) Quyết định số 805/QĐ-TTg ngày 06/7/2023 của Thủ tướng Chính phủ phân công cơ quan chủ trì soạn thảo và thời hạn trình các dự án luật được điều chỉnh trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2023 và các dự án luật thuộc Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2024, trong đó giao Bộ Xây dựng chủ trì soạn thảo Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn để Chính phủ trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 7 Quốc hội khóa XV (tháng 5/2024).

Cơ sở thực tiễn

a) Những kết quả đã đạt được về công tác quy hoạch, phát triển đô thị và nông thôn:

- Thực tiễn phát triển:

Tính đến tháng 12/2023, tổng số đô thị cả nước là 902 đô thị, bao gồm: 02 đô thị loại đặc biệt, 22 đô thị loại I, 35 đô thị loại II, 46 đô thị loại III, 94 đô thị loại IV, 703 đô thị loại V. Tỷ lệ đô thị hóa ước đạt 42,6%. 100% thành phố, thị xã, thị trấn đã có quy hoạch chung được duyệt; quy hoạch phân khu tại đô thị đặc biệt và đô thị loại I ước tính khoảng đạt khoảng 79%, tại đô thị còn lại ước tính khoảng 55% so với đất xây dựng đô thị.

Đô thị hóa là quá trình tất yếu, là một động lực quan trọng cho phát triển kinh tế xã hội nhanh và bền vững trong thời gian tới. Việc kết hợp hài hòa quá trình đô thị hóa, phát triển đô thị với công nghiệp hóa, hiện đại hóa, xây dựng nông thôn mới, bảo đảm sự gắn kết chặt chẽ giữa đô thị và khu vực nông thôn trong tiến trình đô thị hóa là hết sức cần thiết. Do đó, công tác quy hoạch đô thị và nông thôn cần có tư duy đổi mới và cần được quy định thống nhất trong cùng một Luật để đảm bảo đồng bộ, hiệu quả, dễ triển khai áp dụng trong thực tiễn.

- Những kết quả đạt được trong việc thực thi pháp luật về quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng:

Trong 14 năm thi hành Luật Quy hoạch đô thị, 09 năm thi hành Luật Xây dựng, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quy hoạch đô thị, nông thôn đã cơ bản được ban hành đầy đủ, tạo cơ sở pháp lý quan trọng để tổ chức triển khai thực hiện công tác quy hoạch, phát triển đô thị, nông thôn và khu chức năng, khai thác hiệu quả sử dụng đất, góp phần nâng cao chất lượng không gian, kiến trúc, cảnh quan, môi trường sống của người dân, đóng góp vai trò quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ môi trường, đảm bảo quốc phòng, an ninh.

Việc ban hành Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, Luật Xây dựng năm 2014  là bước tiến quan trọng trong tiến trình xây dựng, phát triển và hoàn thiện pháp luật về quy hoạch đô thị và quy hoạch xây dựng của nước ta. Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 và Luật Xây dựng năm 2014 (Chương II) đã khắc phục được các tồn tại, bất cập trước đó, góp phần đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, đầy đủ và hiệu quả của hệ thống pháp luật về quy hoạch; hệ thống văn bản pháp luật của nước ta tiến gần hơn với hệ thống pháp luật về quy hoạch tiên tiến trên thế giới. Các quy định pháp luật về quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng tại các Luật đã thực sự đi vào cuộc sống và phát huy tác dụng tích cực trong thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, đầu tư xây dựng, phát triển đô thị - nông thôn, tạo lập môi trường sống, đáp ứng nhu cầu của nhân dân. Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 và Chương II Luật Xây dựng năm 2014 và các văn bản sửa đổi, bổ sung, quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành là cơ sở pháp lý tạo lập công cụ quản lý chủ động và hiệu quả của Nhà nước để kiểm soát sự phát triển kinh tế - xã hội, phát triển đô thị - nông thôn theo đúng định hướng, chủ trương của Đảng và chính sách của Nhà nước, phù hợp với yêu cầu thực tiễn và hội nhập kinh tế quốc tế.

b) Một số tồn tại, hạn chế:

- Thực trạng hệ thống pháp luật:

+ Pháp luật hiện hành về quy hoạch đô thị và nông thôn và pháp luật liên quan: 

Thể chế hóa các định hướng lãnh đạo của Đảng và Quốc hội, Chính phủ, Bộ Xây dựng và các Bộ, ngành liên quan đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật, chính sách về quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước qua từng giai đoạn, thời kỳ. 

Hiện nay, pháp luật về quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng và quy hoạch nông thôn được quy định tại 02 luật chính là: (i) Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 và (ii) Luật Xây dựng năm 2014 (Chương II về Quy hoạch xây dựng), được sửa đổi, bổ sung tại Luật số 35/2018/QH14 và Luật số 62/2020/QH14 và các văn bản quy định chi tiết thi hành Luật. Đồng thời, trong hệ thống pháp luật, có những luật liên quan đến quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng như Luật Quy hoạch năm 2017; Luật Kiến trúc năm 2019; Luật Nhà ở năm 2023; Luật Kinh doanh bất động sản năm 2023; Luật Đất đai năm 2024; Luật Đấu thầu năm 2023; Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 và các luật chuyên ngành liên quan đến quy hoạch.

Hệ thống pháp luật về quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng và quy hoạch nông thôn mặc dù đã được sửa đổi, bổ sung và ngày càng hoàn thiện, tuy nhiên chưa được điều chỉnh thống nhất tại một luật; việc điều chỉnh trực tiếp tại Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 và Luật Xây dựng năm 2014 (Chương II về Quy hoạch xây dựng) và tản mạn tại nhiều luật khác có liên quan đang gây khó khăn cho công tác áp dụng và thi hành.

+ Sự đồng bộ của hệ thống pháp luật về quy hoạch tại khu vực đô thị và nông thôn:

Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 được Quốc hội khóa XII thông qua ngày 17/6/2009, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2010; Luật Xây dựng năm 2014 (gồm Chương II quy định về quy hoạch xây dựng) được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 18/6/2014, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2015. Năm 2017, Luật Quy hoạch số 21/2017/QH14 được Quốc hội khóa XIV thông qua và ban hành, trong đó xác định Quy hoạch đô thị và nông thôn thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia, quy hoạch xây dựng quy định tại Luật Xây dựng năm 2014 là quy hoạch có tính chất kỹ thuật, chuyên ngành. Sau khi Luật Quy hoạch năm 2017 được Quốc hội khóa XIV ban hành, một số điều tại hai luật nêu trên đã được sửa đổi, bổ sung tại Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch năm 2018 (Luật số 35/2018/QH14) và Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xây dựng năm 2020 nhằm đảm bảo thống nhất, đồng bộ với quy định pháp luật về quy hoạch tại Luật Quy hoạch năm 2017.

Tuy nhiên, (i) hiện nay pháp luật về quy hoạch đô thị được quy định tại Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, pháp luật về quy hoạch xây dựng (trên không gian lãnh thổ nông thôn và khu chức năng) được quy định tại Chương II Luật Xây dựng năm 2014 và các văn bản sửa đổi, bổ sung còn chưa thống nhất trong một bộ luật; (ii) Mối quan hệ giữa quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng (nay đề xuất là quy hoạch đô thị và nông thôn) với các quy hoạch trong hệ thống quy hoạch theo quy định của Luật Quy hoạch năm 2017 (quy hoạch ngành quốc gia như kết cấu hạ tầng giao thông, hệ thống du lịch; mạng lưới đại học...; quy hoạch có tính chất kỹ thuật chuyên ngành như quy hoạch cảng cạn...; quy hoạch tỉnh với khu chức năng được xác định như công nghiệp...) chưa được quy định rõ.

Do đó, cần thiết quy định trong một luật, thống nhất về tên gọi, đồng thời làm rõ nội hàm của quy hoạch đô thị và nông thôn, cũng như mối quan hệ giữa quy hoạch đô thị và nông thôn với các quy hoạch trong hệ thống quy hoạch theo quy định của Luật Quy hoạch năm 2017. 

- Quá trình tổ chức triển khai thực hiện các quy định pháp luật về quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng cũng đã phát sinh những tồn tại, hạn chế, bất cập cần được nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện:

+ Quy hoạch đô thị và nông thôn được điều chỉnh tại hai Luật:

Quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng được quy định tại 02 Luật khác nhau là Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 và Chương II Luật Xây dựng năm 2014, có những nội dung chưa đồng bộ, chưa thuận lợi cho việc áp dụng; chưa đảm bảo gắn kết đô thị và nông thôn phát triển theo định hướng lãnh đạo của Đảng tại các Nghị quyết Đại hội Đảng, cũng như Nghị quyết số 06-NQ/TW của Bộ Chính trị.

+ Quy định pháp luật về quy hoạch đô thị - nông thôn còn những tồn tại, hạn chế dẫn đến khó khăn, vướng mắc trong thực thi pháp luật:

(1) Lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch:

Về đối tượng lập quy hoạch: Thực tiễn có những đối tượng cần lập quy hoạch xây dựng để quản lý như các khu vực chức năng có tính chất đặc thù chuyên ngành được định hướng hình thành trên địa bàn xã (khu vực xây dựng công trình sản xuất năng lượng tái tạo, các khu vực nuôi trồng thủy sản có xây dựng công trình, khu công trình phục vụ sản xuất nông nghiệp…), khu vực công trình đầu mối hạ tầng kỹ thuật, các dự án đầu tư xây dựng được hình thành trên cơ sở các quy hoạch ngành, quy hoạch tỉnh nhưng không thuộc phạm vi đô thị, khu chức năng và điểm dân cư nông thôn, tuy nhiên quy định hiện hành về quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị còn chưa rõ ràng, cụ thể đối với những đối tượng này.

Về phạm vi, quy mô lập quy hoạch: Pháp luật hiện hành đã quy định việc lập quy hoạch chung cho các đô thị mới, quy hoạch chung xây dựng xã, quy hoạch phân khu đô thị, quy hoạch phân khu khu chức năng. Tuy nhiên chưa có các quy định về điều kiện, căn cứ, cơ cở xác định phạm vi, quy mô lập quy hoạch chung đô thị mới, đô thị mở rộng; quy hoạch chung xây dựng xã đối với trường hợp các xã thuộc thành phố, thị xã đã có một phần diện tích được định hướng trở thành khu vực phát triển đô thị trong tương lai; cơ sở xác định phạm vi lập quy hoạch phân khu.

Về trách nhiệm lập quy hoạch: Chưa quy định phân cấp lập quy hoạch chung đô thị, quy hoạch chi tiết tại các khu vực dự kiến hình thành thị trấn (cho Ủy ban nhân dân cấp huyện); lập quy hoạch phân khu khu chức năng (như khu công nghiệp), khu vực trong khu chức năng đã giao cho nhà đầu tư xây dựng và kinh doanh kết cấu hạ tầng khi đã được lựa chọn theo pháp luật đầu tư (hiện quy định do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức lập) là chưa thực sự phù hợp và tạo ra các vướng mắc nhất định trong việc đáp ứng các yêu cầu, mục tiêu phương án tổ chức kinh doanh của nhà đầu tư.

Về nội dung quy hoạch: (i) Quy định về nội dung các cấp độ quy hoạch còn chưa đầy đủ các yêu cầu đảm bảo kiểm soát tốt sự tuân thủ, thống nhất, đồng bộ của quy hoạch cấp độ dưới với quy hoạch cấp độ trên; (ii) Nội dung quy hoạch chung chưa quy định nguyên tắc xác định các phân khu và thực hiện lập quy hoạch phân khu để cụ thể hóa quy hoạch chung; (iii) Quy hoạch xây dựng nông thôn chưa quy định cụ thể việc xác định các khu vực, dự án không phải là điểm dân cư nông thôn (khu vực công trình sản xuất năng lượng tái tạo, các khu vực nuôi trồng thủy sản có xây dựng công trình, khu công trình phục vụ sản xuất nông nghiệp, khu vực công trình đầu mối hạ tầng kỹ thuật…) để làm căn cứ, cơ sở triển khai lập quy hoạch chi tiết, thu hồi đất thực hiện dự án đầu tư xây dựng và quản lý trật tự xây dựng; (iv) Chưa cụ thể về xác định nguồn lực thực hiện quy hoạch; (v) Về quy định quản lý theo quy hoạch được duyệt, sau khi Luật Kiến trúc ban hành năm 2019, Quy chế quản lý kiến trúc (quy định về kiến trúc đô thị, nông thôn) được thay thế cho Quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc đô thị (gồm nội dung quy định về quy hoạch), Quy định quản lý theo quy hoạch hiện là tài liệu bắt buộc được ban hành theo quy hoạch, tuy nhiên chưa có quy định cụ thể đảm bảo tính ràng buộc pháp lý của nội dung này, quy định quản lý thường chậm hoặc không được ban hành kịp thời gây tác động đến hiệu quả trong công tác quản lý quy hoạch.

Về việc lấy ý kiến đối với nhiệm vụ và quy hoạch: Quy định còn chưa rõ đối tượng lấy ý kiến, trách nhiệm lấy ý kiến (của Ủy ban nhân dân cấp huyện về quy hoạch khi thẩm quyền phê duyệt quy hoạch thuộc cấp tỉnh…), trình tự lấy ý kiến (đối với các quy hoạch thuộc thẩm quyền phê duyệt của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì việc thẩm định, báo cáo Hội đồng nhân dân được thực hiện trước hay sau ý kiến thống nhất của Bộ Xây dựng); nội dung Hội đồng nhân dân có ý kiến (thông qua hay văn bản góp ý). Quy định về sự tham gia giám sát của các cơ quan dân cử và cộng đồng trong công tác lập, tổ chức thực hiện quy hoạch đô thị và nông thôn chưa được quy định rõ ràng, đầy đủ.

Về thẩm định, phê duyệt quy hoạch: (i) Quy định quy hoạch đô thị gồm 03 cấp độ nhưng trách nhiệm tổ chức lập, thẩm định, thẩm quyền phê duyệt có sự đan xen từ cấp trên xuống cấp dưới dẫn đến có khó khăn trong tổ chức thực hiện; (ii) Chức năng, nhiệm vụ, tính pháp lý của Hội đồng thẩm định nhiệm vụ và quy hoạch chưa được quy định cụ thể tại Luật; (iii) Chưa quy định rõ chức năng thẩm định các quy hoạch xây dựng khu du lịch quốc gia (hiện do Thủ tướng Chính phủ phân công). 

(2) Thực hiện quy hoạch và rà soát, điều chỉnh quy hoạch:

Về tổ chức thực hiện sau khi quy hoạch đô thị, nông thôn được phê duyệt: (i) Quy định về nội dung xây dựng kế hoạch, chương trình triển khai thực hiện quy hoạch đô thị và nông thôn sau khi được phê duyệt (thời gian, nội dung, kinh phí, công bố công khai, trách nhiệm tổ chức thực hiện…) chưa cụ thể; (ii) Quy định về nội dung, thời gian thực hiện cắm mốc phù hợp với từng loại quy hoạch còn khó khăn, vướng mắc trong tổ chức thực hiện. Thiếu quy định về cắm mốc đối với các công trình đầu mối hạ tầng kỹ thuật (công trình không theo tuyến) sau khi quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật được phê duyệt; (iii) Chưa quy định rõ về yêu cầu nội dung, trách nhiệm xây dựng cơ sở dữ liệu về quy hoạch đô thị và nông thôn đối với cơ quan chuyên môn thực hiện chức năng quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng.

Về rà soát quy hoạch: (i) Việc quy định rà soát, đánh giá thực hiện quy hoạch theo định kỳ làm hạn chế khả năng kịp thời đáp ứng yêu cầu thực tiễn phát sinh khi chưa đến thời điểm rà soát quy hoạch; (ii) Rà soát, đánh giá thực hiện theo quy hoạch chưa được xem xét như một yêu cầu về trình tự trước khi thực hiện điều chỉnh quy hoạch; (iii) Chưa quy định cụ thể nội dung rà soát, đánh giá việc triển khai thực hiện theo quy hoạch được duyệt trong nội dung điều chỉnh quy hoạch.

Về điều chỉnh quy hoạch: (i) Quy định về nguyên tắc, điều kiện và trình tự, thủ tục điều chỉnh quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng còn có những nội dung chưa cụ thể để áp dụng đảm bảo thống nhất; (ii) Còn thiếu một số yêu cầu cần nghiên cứu bổ sung về đánh giá tác động của việc điều chỉnh đến hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, đảm bảo quy định chặt chẽ; (iii) Chưa có quy định trường hợp điều chỉnh cục bộ quy hoạch nông thôn (quy hoạch xây dựng vùng huyện, quy hoạch xây dựng xã). 

(3) Nguồn lực (kinh phí và tổ chức tư vấn) lập quy hoạch:

Về kinh phí lập quy hoạch: (i) Quy định về nguồn vốn lập quy hoạch chưa đa dạng, đảm bảo cho hoạt động quy hoạch được diễn ra liên tục, không gián đoạn, ảnh hưởng đến các thủ tục đầu tư; (ii) Chưa có quy định cụ thể về việc tiếp nhận, sử dụng nguồn kinh phí tài trợ cho công tác lập quy hoạch nên các địa phương còn khó khăn, lúng túng trong tổ chức triển khai thực hiện; (iii) Định mức chi phí cho công tác lập quy hoạch còn thấp, chưa hợp lý, không phù hợp với thực tế, ảnh hưởng lớn tới chất lượng công tác lập quy hoạch.

 Về lựa chọn đơn vị tư vấn lập quy hoạch: Quy định về vấn đề này còn chưa rõ và chưa thống nhất với pháp luật về đấu thầu trong lựa chọn tư vấn lập quy hoạch thông qua thi tuyển ý tưởng, phương án quy hoạch. Tổ chức tư vấn lập quy hoạch có vai trò quan trọng đối với chất lượng quy hoạch, đảm bảo khả thi, tăng cường hiệu lực quy hoạch, hiệu quả quản lý, tuy nhiên, pháp luật hiện hành chưa quy định đầy đủ về trách nhiệm của tổ chức này trong công tác lập quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng.

- Pháp luật liên quan đến quy hoạch có những nội dung còn chưa thống nhất, đồng bộ:

(1) Luật Quy hoạch năm 2017: (i) Luật Quy hoạch được Quốc hội thông qua năm 2017 có một số nội dung tác động đến quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng như chưa xác định rõ vị trí, mối quan hệ của quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn trong hệ thống quy hoạch chung; (ii) Điểm a khoản 1 Điều 28 Luật số 35/2018/QH14 và điểm d khoản 2 Điều 27 Luật Quy hoạch năm 2017 chỉ giới hạn 07 loại khu chức năng, tuy nhiên trên thực tế nhiều khu vực có chức năng đặc thù (như khu phức hợp y tế, khu văn hóa…) được định hướng trong quy hoạch quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh nhưng không đủ căn cứ pháp luật để triển khai lập quy hoạch làm cơ sở đầu tư xây dựng công trình, đáp ứng yêu cầu quản lý, phát triển.

(2) Luật Đất đai năm 2013 và Luật Đất đai (sửa đổi) năm 2024: 

Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013: (i) Việc quy định, phân loại chức năng sử dụng đất quy hoạch trong quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng chưa có sự thống nhất, đồng bộ với quy định về phân loại theo mục đích sử dụng đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo quy định tại Điều 10 Luật Đất đai năm 2013 và văn bản quy định chi tiết thi hành Luật, dẫn tới khó khăn trong triển khai thực hiện; (ii) Ngoài ra, kỳ quy hoạch sử dụng đất được quy định tại Điều 37 Luật Đất đai năm 2013 và thời hạn quy hoạch theo quy định tại Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, Luật Xây dựng năm 2014 không tương đồng cũng dẫn đến khó khăn trong việc nghiên cứu, đề xuất các giải pháp, phương án quy hoạch và quản lý theo quy hoạch; đồng thời, có khó khăn trong việc lựa chọn kế hoạch triển khai thực hiện các chương trình, dự án đầu tư xây dựng theo quy hoạch đô thị và nông thôn. Quy định về nội dung từng loại quy hoạch theo Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, Luật Xây dựng năm 2014 cần được nghiên cứu quy định phù hợp, đồng bộ với quy định tại pháp luật về đất đai trong xây dựng kế hoạch sử dụng đất và phù hợp với yêu cầu thực hiện các thủ tục thu hồi đất, giao đất trong thực hiện các dự án đầu tư xây dựng, phát triển đô thị trong địa bàn lập quy hoạch.

Hiện nay, Luật Đất đai (sửa đổi) năm 2024 đã được Quốc hội thông qua cũng đã có những nội dung quy định rõ về phân loại đất, mục đích sử dụng đất và mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất với quy hoạch đô thị và nông thôn. Do đó, cần điều chỉnh các quy định tương ứng để đảm bảo thống nhất, đồng bộ giữa các luật.

(3) Luật Đấu thầu năm 2013 và Luật Đấu thầu năm 2023: 

Theo quy định của Luật Đấu thầu năm 2013, quy định về lựa chọn đơn vị tư vấn lập quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng tại Điều 11 Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 còn chưa thống nhất với quy định tại Điều 22 Luật Đấu thầu và các văn bản quy định chi tiết thi hành Luật; quy định về đảm bảo cạnh tranh trong đấu thầu tại Điều 6 Luật Đấu thầu dẫn tới việc tổ chức tư vấn đã lập nhiệm vụ quy hoạch sẽ không được tham gia đấu thầu lập quy hoạch. Quy hoạch đô thị nông thôn là công cụ quản lý, kiểm soát của Nhà nước, nhất là quy hoạch chung mang tính tổng thể, hình thành các định hướng lớn, do đó cần nghiên cứu xem xét quy định việc lựa chọn tổ chức tư vấn lập quy hoạch phù hợp (không chỉ duy nhất hình thức đấu thầu) nhằm đáp ứng yêu cầu thực tế.

Hiện nay, điểm g Điều 23 Luật Đấu thầu năm 2023 đã bổ sung quy định chỉ định thầu về hình thức thi tuyển ý tưởng quy hoạch để lựa chọn tổ chức tư vấn lập quy hoạch (gói thầu cung cấp dịch vụ tư vấn lập quy hoạch xây dựng được chỉ định cho tác giả của ý tưởng hoặc quy hoạch xây dựng đã trúng tuyển thông qua thi tuyển). Do đó dự thảo Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn cần quy định các nội dung tương ứng đảm bảo tính tương thích, đồng bộ.

(4) Luật Nhà ở năm 2014 và Luật Nhà ở (sửa đổi) năm 2023: 

Điều 56 Luật Nhà ở năm 2014 quy định phải xác định đất để xây dựng nhà ở xã hội khi phê duyệt quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị. Tuy nhiên, khoản 4 Điều 3 và các Điều quy định về quy hoạch đô thị tại Luật Quy hoạch đô thị quy định nội dung của quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng tập trung vào mục đích tổ chức không gian, quy định các khu vực chức năng (chức năng ở sẽ bao gồm nhà ở xã hội) và các chỉ tiêu sử dụng đất quy hoạch; chưa quy định cụ thể về nội dung quy hoạch đô thị và nông thôn liên quan trực tiếp đến các chính sách phát triển nhà ở (gồm nhà ở xã hội). Bên cạnh đó, quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng được lập theo các loại hình và cấp độ để đáp ứng yêu cầu quản lý từ tổng thể đến chi tiết và cụ thể hóa dần. Vì vậy, việc yêu cầu xác định quỹ đất ở tại quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng nói chung như quy định tại Điều 16 Luật Nhà ở là chưa hoàn toàn phù hợp vì quy hoạch đô thị bao gồm 03 loại (cấp độ) chung - phân khu - chi tiết và quỹ đất dành cho mục đích ở chỉ được xác định tại nội dung quy hoạch chi tiết.

Hiện nay, Luật Nhà ở (sửa đổi) năm 2023 tại Điều 32 đã quy định yêu cầu về việc xác định nhu cầu, bố trí nhà ở xã hội trong các quy hoạch đô thị và nông thôn, do đó, dự thảo Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn cần nghiên cứu bổ sung quy định rõ về nội dung quy hoạch liên quan đến chính sách phát triển nhà ở, đảm bảo tính tương thích, đồng bộ pháp luật.

(5) Luật Bảo vệ môi trường năm 2020: Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 và Luật Xây dựng năm 2014 có yêu cầu về đánh giá môi trường chiến lược khi lập quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng. Tuy nhiên, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 (Điều 25) và văn bản quy định chi tiết thi hành Luật không quy định quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng là đối tượng cần lập đánh giá môi trường chiến lược. Do đó, dự thảo Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn cần nghiên cứu bổ sung quy định đảm bảo tính tương thích, đồng bộ pháp luật.

c) Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế:

- Nguyên nhân chủ quan:

+ Pháp luật về quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng còn những nội dung chưa quy định đầy đủ, bao quát và cụ thể, đảm bảo tính đồng bộ hệ thống pháp luật về quy hoạch; việc quy định, điều chỉnh hoạt động quy hoạch tại khu vực đô thị và nông thôn hiện nay theo hai hệ thống văn bản pháp luật với tính chất về trình tự, thủ tục tương đồng cũng tạo lúng túng trong triển khai, thực hiện;

+ Công tác tuyên truyền phổ biến pháp luật về quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng và ban hành chương trình kế hoạch lập quy hoạch còn hạn chế, nên một số địa phương còn chưa được tiếp cận hoặc hiểu chưa đúng quy định, ảnh hưởng đến hiệu quả áp dụng trong việc thực hiện pháp luật;

+ Công tác kiểm tra, hướng dẫn thực hiện theo quy định pháp luật chưa được thực hiện thường xuyên và có lúc chưa chặt chẽ;

+ Chất lượng nội dung một số quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng chưa thực sự bám sát yêu cầu thực tiễn, công tác dự báo chưa đủ cơ sở, thiếu tầm nhìn dài hạn; có hiện tượng lập quy hoạch xây dựng theo yêu cầu đầu tư mà chưa tính toán đến các yêu cầu, định hướng phát triển tổng thể và dài hạn;

+ Trình độ, năng lực đơn vị tư vấn lập quy hoạch, đội ngũ cán bộ, công chức quản lý quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng còn hạn chế. 

- Nguyên nhân khách quan:

+ Chính sách pháp luật có những thay đổi, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có liên quan được hoàn thiện, sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới (như Luật Quy hoạch năm 2017) tác động đến sự thống nhất, đồng bộ của hệ thống quy định pháp luật về quy hoạch;

+ Thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội, phát triển tại khu vực đô thị và nông thôn diễn ra với tốc độ nhanh, xuất hiện các yêu cầu mới cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung phù hợp.

Từ các cơ sở chính trị, pháp lý và thực tiễn nêu trên, đối chiếu yêu cầu phát triển đô thị và nông thôn trong giai đoạn mới cho thấy việc ban hành Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn là hết sức cần thiết, nhằm thể chế hóa định hướng lãnh đạo của Đảng đối với công tác quy hoạch đô thị, nông thôn; công tác quy hoạch có tư duy đổi mới và tầm nhìn chiến lược, phát huy được tiềm năng khác biệt, cơ hội nổi trội, lợi thế cạnh tranh của địa phương, của tỉnh, của vùng; làm công cụ pháp lý có hiệu lực, hiệu quả cao, đồng bộ, thống nhất, điều chỉnh toàn diện các hoạt động quy hoạch đô thị và nông thôn, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ môi trường, bảo đảm quốc phòng, an ninh và hội nhập quốc tế; đồng thời thống nhất quy định pháp luật về quy hoạch tại khu vực đô thị và nông thôn trong một bộ luật, tạo thuận lợi trong tổ chức triển khai thực hiện và quản lý hiệu quả.